從廣州大學城建設看廣州市政府土地開發動力

1978年中國進入改革開放階段,中央政府的權利下放以及土地有償使用與出讓制度的建立,導致地方政府對於城市土地開發的權利與誘因增加,在這樣的背景下,促使地方政府開始以”經濟人”的身分去思考如何提升城市競爭力,以及如何去經營與利用有限的土地資源。地方政府最早出現的大規模土地開發模式為開發區的設立,然而開發區設立所衍生出過量土地徵用導致耕地資源浪費、工業用地使用不經濟、以及違法徵用耕地忽略失地農民的照護等問題,使得中央開始對開發區進行必要的治理與整頓。自1992年底開始至2003年底,開發區的整頓始見成效,中國各地已停止審批設立新的開發區和開發區擴區,原有各類開發區也已撤銷近半,這標誌著中國開發區進入清理、整頓、規範階段。然而與此同時地方政府另一種轉向二、三級產業發展的大規模土地開發模式-大學城,也正在蘊釀並依托知識經濟時代、科教興國的背景出現。自1996年開始至2007年,根據統計中國已經出現50多座大學城,除了是為了提高高等教育入學率而發展出來的辦學模式外,更是地方政府期許能夠帶來商業、房地產業與科技產業的土地開發模式。本研究從地租理論及租隙理論的角度出發,來說明地方政府土地開動發的動力主要是源於對土地租隙的追求,而對土地租隙的追求在地方政府角色轉變之下可能導致尋租行為的產生,影響了政府的行為決策與社會利益的最大化。本文以廣州大學城為例,從大學城選址於新納入行政區的番禺區、以及將集體土地國有化的徵地行為,來說明地方政府對於土地增量的渴求。以及大學城在建設、開發到運行後的過程中,地方政府利用強大的行政資源來獲取土地開發所帶來的財政收入與利得。

作者:熊明怡